Skuteczne strategie walki z korupcją

Podsumowanie konferencji Centrum im. Adama Smitha

W dniu 9 grudnia 2009 w siedzibie Centrum im. Adama Smitha (CAS) odbyła się konferencja z okazji Międzynarodowego Dnia Przeciwdziałania Korupcji. Wzięli w niej udział:

- Andrzej Sadowski – wiceprezes CAS

- Małgorzata Brennek – ekspert CAS, byłą prezes zarządu polskiego oddziału Transparency International

- mec. Bożena Głowacka-Szwajca – współpracownik CAS

Podczas spotkania przedstawiono analizę dotychczasowych działań antykorupcyjnych podejmowanych przez polskie władze. Zaprezentowano także najbardziej potrzebne, zdaniem CAS, rozwiązania, które pozwolą poradzić sobie z tym problemem.

Jak stwierdził A. Sadowski: „To co się dzieje obecnie w Polsce nie świadczy o jakiejkolwiek strategii walki z korupcją”. Brakuje nam odpowiednich rozwiązań w zakresie stanowienia prawa. W efekcie jakość ustaw jest mierna. Państwo wciąż ma za duży wpływ na życie gospodarcze (widać to chociażby w międzynarodowych indeksach wolności gospodarczej). Wciąż nie dokończono prywatyzacji.

Niestety dzisiejsze działania antykorupcyjne ograniczają się jedynie do przedwyborczych deklaracji polityków i powoływania komisji sejmowych.

Tymczasem korupcja niesie ze sobą szereg negatywnych skutków. Podnosi ona koszty funkcjonowania przedsiębiorstw nakładając na nie dodatkowy, nieujęty w żadnych aktach prawnych „podatek korupcyjnych”. Jak pokazały badania prowadzone we Włoszech inwestycje realizowane w podobnym standardzie w różnych rejonach kraju potrafią się różnić w wycenie o 100% i więcej. Bank Światowy wykazał, że w koszty działalności spółek w Meksyku są o 20% wyższe tylko z tego tytułu. Duże koszty z powodu korupcji ponosi też budżet państwa. Wykryte w 2008 roku przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) nieprawidłowości spowodowały straty w wysokości 16,7 mld PLN.

„Nieprawdą jest, że Polacy mają naturalną skłonność do korupcji”. To wadliwy system prawny i niemożność wyegzekwowania własnych praw stanowi przyczynę korupcji na całym świecie. Zdaniem A. Sadowskiego choć „polskie prawo imituje rozwiązania amerykańskie i Unii Europejskiej nie jest ze sobą powiązane systemowo”. Jest ono zbyt skomplikowane i często wewnętrznie sprzeczne. Mamy do czynienia z inflacją ustaw, a ich mnogość powoduje, że pracownikowi administracji zawsze łatwo jest znaleźć paragraf na obywatela, który mam mniejszą wiedzę w danej dziedzinie. W dodatku wciąż wiele decyzji zależy od interpretacji prawa dokonanej przez urzędnika, czego przykładem są uznaniowe zwolnienia podatkowe.

Brakuje neutralnych, niezależnych od decyzji jednego człowieka procedur. Zwiększa to ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej, co odstrasza potencjalnych inwestorów. Nie tylko zagranicznych, lecz przede wszystkim własnych obywateli, którzy swoje ciężko zarobione pensje wolą wydać lub zainwestować za granicą.. „Na korupcji tracimy wizerunkowo i gospodarczo” podsumował pan A. Sadowski.

„Korupcja jest kompleksowa, profilaktyka wymaga działań na wielu szczeblach” zauważyła pani M. Brennek. Przede wszystkim kontroli na etapie przygotowywania ustaw.Choć pieczę nad merytorycznością ustaw miało przejąć Rządowe Centrum Legislacji, wciąż Oceny Skutków Regulacji (OSR) przygotowują poszczególne ministerstwa. W efekcie -zdaniem ekspert - „są one dziś traktowane jedynie jako wymaganie formalne i są przygotowywane nieprofesjonalnie”. Nie nadają się do przedstawienia i poddania pod dyskusję przed opinią publiczną.

Należy więc stworzyć wyspecjalizowaną komórkę, która zajmowałaby się opracowaniem analiz w tej kwestii. Taki organ istnieje np. przy Komisji Europejskiej. Zapewni to merytoryczność OSR. Będzie to swoisty „antykorupcyjny crashtest”. Dzięki niemu każda ustawa będzie przygotowana z „antywirusowym oprogramowaniem”.

Nie można też zapominać o kontroli społeczeństwa nad organami uchwalającymi akty prawne. Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych zapewniłoby większą kontrolę wyborców nad ich przedstawicielami. „Taka ordynacja ogranicza dostęp do władzy osobom o szemranej reputacji” zauważyła M. Brennek.

Konieczna jest nowelizacja ustawy antykorupcyjnej. Przede wszystkim należy ujednolicić wymagania w zakresie deklaracji majątkowych składanych przez poszczególnych urzędników. Powinno się też doprecyzować pojęcie konfliktu interesów, tak aby wykonując funkcje publiczne, nie można było odnosić dodatkowych korzyści majątkowych dzięki prowadzeniu własnej działalności gospodarczej. Mec. Głowacka-Szwajca odwołała się do doświadczeń amerykańskich, gdzie regulacje określające sankcje za udział w procesach korupcyjnych są rozbudowane i bardzo precyzyjne. „Choć Stany Zjednoczone też mają problemy z korupcją, dzięki temu jej poziom jest tam znacznie niższy”.

Za największe osiągnięcie w zakresie przeciwdziałania korupcji pan A. Sadowski uznał Ustawę o Dostępie do Informacji Publicznej, gdyż zmusiła organy publiczne do przejrzystości i poddała ich działania kontroli obywateli. Przypomniał też, że ustawa została zgłoszona przez koalicję organizacji obywatelskich. Zdaniem mec. Głowackiej-Szwajcy mogłyby one pełnić podobną rolę jak w USA, gdzie organizacje takie jak WatchDog są aktywnym uczestnikiem wszelkich działań antykorupcyjnych.

Niestety w Polsce nawet analizy organów powołanych do przeciwdziałania korupcji, jak NIK, pozostają bez odzewu w Polskim Sejmie. Na 100 wniosków NIK o zmianę przepisów, przygotowanych w oparciu o wcześniej przeprowadzone kontrole, 89 nie jest uwzględnianych zauważyła M. Brennek. „W ten sposób marnuje się pracę instytucji na którą podatnicy wydają 200 mln PLN rocznie”. Warto zauważyć, że dzięki tym analizom wiemy gdzie dochodzi do korupcji, nie ma jednak woli do uwzględnienia tej wiedzy w działaniach ustawodawczych Sejmu.

Zdaniem ekspert błędem było też nieprzyznanie Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu kompetencji prewencyjnych. Dziś działa ono tylko odstraszająco na urzędników, którzy chcieliby zażądać łapówki. W przeciwieństwie jednak do swoich odpowiedników z Singapuru czy Hong Kongu nie może wnioskować o zmianę korupcjogennych przepisów prawa, czy też przygotowywać konkretnych propozycji ustaw. To znacznie ogranicza skuteczność działań tej agencji, gdyż posiada ona olbrzymią wiedzę o mechanizmach korupcyjnych, która pozostaje niewykorzystana. „To grzech pierworodny ustawy o CBA” podsumowała ekspert. Pan A. Sadowski zauważył , że nawet w PRL istniała wyspecjalizowana komórka SB zajmująca się oceną istniejących i przygotowywanych aktów prawnych.

Eksperci ocenili edukację jako dopiero trzeci krok w walce z korupcją. Służyć ona powinna informowaniu obywateli o tym do kogo mają się zgłosić w momencie zetknięcia się z propozycją korupcyjną. Zdaniem A. Sadowskiego „Jeśli nie ma rozwiązań antykorupcyjnych nie przynosi ona żadnego skutku”. M. Brennek dodała „Uczenie etyki nie ma sensu gdy widać naokoło, że inne działania są nagradzane”.

Eksperci zaapelowali o zlikwidowanie złych przepisów i uproszczenie prawa. Jako przykład dobrej inicjatywy rządowej podano Ustawę o Prowadzeniu Działalności Gospodarczej z 1988 roku, tzw. ustawę Wilczka. Dzięki likwidacji niepotrzebnych przepisów wyeliminowała ona w znacznym stopniu korupcję w obszarze, który normowała. Należy też wprowadzić takie mechanizmy uchwalania nowych aktów prawnych, by na ich uchwalanie nie miały wpływu grupy interesów, ani nie zawierały one w sobie mechanizmów korupcjogennych.